O poder de polícia do exército brasileiro no combate aos crimes ambientais ocorridos na região de fronteira

Resumo: Um breve estudo dos conceitos ligados ao meio ambiente e ao emprego do Exército são destacados para um melhor entendimento do trabalho. É feita uma análise na Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 nos seus dispositivos que tratam das missões constitucionais das Forças Armadas e da segurança pública. Da mesma forma é feita uma análise da legislação infraconstitucional em vigor que trata do emprego do Exército Brasileiro no combate aos crimes ambientais e transfronteiriços. São apresentados entendimentos que tratam das missões referentes à defesa da Pátria, à garantia dos poderes constitucionais, da lei e da ordem, além das missões referentes à segurança pública, para as quais o legislador constituinte confere atribuições e competências específicas. O primeiro entendimento apresentado defende que a atuação do Exército no combate aos crimes ambientais e transfronteiriços é totalmente inconstitucional, pelo fato de tal atribuição ser competência da Polícia Federal. O segundo entendimento defende que tal atuação é totalmente constitucional, tendo em vista a legislação que regula o tema. Por fim, o terceiro entendimento é o de que a atuação do Exército é constitucional, todavia deverá ser feita com ressalvas, tendo em vista ser a mesma subsidiária. Para utilização do Exército nesse tipo de missão faz-se necessário à consideração de requisitos essenciais para a atuação da tropa e conceder o poder de polícia as Forças Armadas através das formalidades coerentes. Mesmo assim, o simples fato de, uma vez atendidas as formalidades legais para contemplar a Força Terrestre com o poder de polícia, inúmeras transformações e adaptações serão necessárias para que a mesma cumpra da melhor maneira possível tal missão. Ao Estado cabe elaborar uma resposta digna à sociedade e, ao mesmo tempo, proteger de forma eficaz os integrantes dessas instituições que agem no estrito cumprimento do dever legal.

Palavras-chave: Forças Armadas. Crimes Ambientais. Poder de polícia.

Abstract: A brief research about the concepts related to the environment and engagement of the Brazilian Army are highlighted for a better comprehension on this paper. It's done an analysis based on the 1988's Brazilian Constitution and its articles which define the Missions for Armed Forces and Public Security. In the other hand, an analysis over the actual infra-constitutional legislation is done. That legislation says the missions for Brazilian Army against environmental and trans-frontiers crimes. It is presented the understandings about Country Defense, Constitutionals Powers , Law, Order, besides Publics Security issues, which the Legislator delegates specific competences. The first understanding says that Army can't be used on environmental and trans-frontiers crimes because these issues are against the Constitution and they belong to Federal Bureau. The second understanding defend that Army can be used in these issues due to the legislation which deals about the question. Finally, the third understanding says, according to Federal Constitution, Army can act under restrictions, since as a subsidiary action. Army only can be used on this kind of action if it has essential requirements for troops’ usage. Besides, it is necessary give police power according to coherence formalities. Even having all legal formalities concerned to police power, Army has to proceed an uncountable changing and adaptations to accomplish its mission. The State has to give a satisfactory answer to society and, at the same time, protect all members of the institutions involved on these issues because they are doing their constitutional job. Once done, future problems will be avoided.

Keywords: Armed Forces. Environmental Crimes. Police Power

Sumário: Introdução. 1. Definições. 2. Breve histórico da legislação ambiental no país e o Exército Brasileiro. 3. A missão constitucional do Exército Brasileiro. 4. O Poder de Polícia do Exército Brasileiro no combate aos crimes ambientais na faixa de fronteira terrestre. Conclusão. Referências.

Introdução

O presente trabalho insere-se no universo das pesquisas na área do Direito Constitucional, mais especificamente do Direito Ambiental, pois trata do tema: “O Poder de Polícia do Exército Brasileiro no Combate aos Crimes Ambientais Ocorridos nas Regiões de Fronteira”.

Neste trabalho serão examinadas a legislação que dispõe sobre as atribuições das Forças Armadas no âmbito da proteção ambiental, contextualizando-a e cotejando-a com as normas constitucionais que regulam a matéria.

A importância do tema é inequívoca, pois impensado seria, ou mesmo impossível, a sobrevivência do ser humano sem o meio ambiente, que vem sendo, ao longo de diversos anos, explorado de forma predatória e indiscriminada, sob o pretexto do desenvolvimento acima de tudo.

A ganância indiscriminada do ser humano, que quer sempre mais e mais, também colabora para a exploração desenfreada dos recursos naturais que acabam culminando com a extinção de diversas espécies da flora e da fauna.

Este trabalho se inicia com a nossa Carta Magna, a Constituição da República Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988 (CRFB/88), que, em seu artigo 142, dispõe sobre as missões constitucionais das Forças Armadas.

Com a leitura desse artigo, observa-se claramente que as funções constitucionais das Forças Armadas, constituídas pela Marinha, Exército e Aeronáutica, são as de defesa da Pátria, de garantia dos poderes constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes, da lei e da ordem.

Contudo, o parágrafo 1º do referido artigo, este determina que lei complementar estabelecerá as normas gerais a serem adotadas na organização, no preparo e no emprego das Forças Armadas. É a partir desse contexto normativo que desenvolveremos em nosso estudo a análise das Leis Complementares nº 117 e nº 136, de 2 de setembro de 2004 e 25 de agosto de 2010, respectivamente, que alteraram e acrescentaram alguns dispositivos à Lei Complementar nº 97, de 9 de junho de 1999, que trata das normas gerais para a organização, o preparo e o emprego das Forças Armadas, principalmente no que tange à inserção dos artigos 16-A e 17A, artigos estes que examinaremos mais a miúde no transcorrer desse trabalho.

Serão essas Leis e, principalmente, os já citados artigos 16-A e 17-A da Lei Complementar nº 97, o foco do nosso estudo, pois determinam, o primeiro, que cabe às Forças Armadas, além de outras ações pertinentes, também como atribuições subsidiárias, preservadas as competências exclusivas das polícias judiciárias, atuar, por meio de ações preventivas e repressivas, na faixa de fronteira terrestre, no mar e nas águas interiores, independentemente da posse, da propriedade, da finalidade ou de qualquer gravame que sobre ela recaia, contra delitos transfronteiriços e ambientais, isoladamente ou em coordenação com outros órgãos do Poder Executivo, executando, dentre outras, as ações de patrulhamento; revista de pessoas, de veículos terrestres, de embarcações e de aeronaves; e prisões em flagrante delito, e o segundo, em seu inciso IV, que cabe ao Exército, como atribuições subsidiárias particulares, dentre outras, atuar, por meio de ações preventivas e repressivas, na faixa de fronteira terrestre, contra delitos transfronteiriços e ambientais, isoladamente ou em coordenação com outros órgãos do Poder Executivo, executando ações de patrulhamento, revista de pessoas, veículos terrestres, embarcações e aeronaves, além de prisões em flagrante delito.

Apesar da pequena repercussão do tema junto à sociedade civil, ele suscita controvérsias quanto a sua aplicação, pois atribui competência, principalmente, ao Exército Brasileiro, instituição que será analisada mais especificamente neste trabalho, que vão além daquelas previstas no artigo 142 da CRFB/88.

O tema é bastante interessante, principalmente, por englobar, como já citado, dois institutos muito intrigantes e que provocam muitas curiosidades e dúvidas, quais sejam, as Forças Armadas e meio ambiente, sendo este último um assunto que se encontra muito em voga atualmente, podendo ser encontrado, quase que diariamente nos noticiários e jornais do país. São assuntos como o efeito estufa, o aquecimento global, o degelo das calotas polares, o aumento dos níveis dos mares, dentre outros tão importantes quanto estes, que ganham destaque nos principais veículos de comunicação do país.

Urge, assim, a necessidade de se discutir o tema de forma ampla e aberta, trazendo à tona as possíveis controvérsias, a doutrina e as jurisprudências existentes, haja vista a sua grande importância e atualidade, principalmente por se tratar de meio ambiente, assunto que, a cada dia está mais em pauta, como pudemos observar, recentemente, na Conferência sobre Mudanças Climáticas das Nações Unidas (COP-15) realizada em Copenhagen, na Dinamarca, no final do ano passado, com representantes de 193 países.

O presente trabalho será dividido em capítulos para maior compreensão do leitor. No primeiro capítulo traremos as principais definições envolvendo e tema. Já no segundo capítulo, traremos um breve histórico da legislação ambiental no país e o Exército Brasileiro em relação às mesmas. O terceiro capítulo trará a missão constitucional do Exército. No quarto capítulo e último do desenvolvimento, abordaremos o assunto principal do trabalho, o poder de polícia do Exército no combate aos crimes ambientais na faixa de fronteira terrestre. Finalmente, na conclusão, será apresentado o resultado do estudo, restando claro que este trabalho não esgotará o tema, sendo mais uma mera colaboração para o assunto.

Por fim, para o estudo mais completo do tema será adotada neste trabalho a pesquisa bibliográfica, utilizando-se como principais fontes: livros, revistas, periódicos, artigos da internet e jurisprudências sobre o tema.

1. Definições

Antes da abordagem do tema proposto, faz-se necessário, uma definição dos principais termos que serão utilizados durante todo este trabalho.

As definições aqui apresentadas foram extraídas, na sua grande maioria, da própria legislação pátria. Contudo, algumas, por serem de mais fácil compreensão ou não existirem na referida legislação, foram retiradas das obras de doutrinadores que discorrem sobre o tema.

Tais definições têm por objetivo facilitar a compreensão da matéria pelo leitor, sendo expostas, em um primeiro momento, as relacionadas ao meio ambiente e, posteriormente, as que são de uso comum nas Forças Armadas, mais especificamente no Exército.

Começaremos, como não poderia ser mais apropriado, pela expressão meio ambiente, que pode ser encontrada quase que diariamente na mídia, tanto em jornais, telejornais, internet… Tal bombardeio de informações a respeito do mesmo deve-se ao fato das pessoas estarem cada vez mais preocupadas com o futuro do planeta, das espécies animais, vegetais e minerais, e, principalmente, do próprio homem como espécie. Todavia, grande parte das pessoas conhecem muito pouco sobre o meio ambiente e do seu significado.

Há autores que consideram o inciso I, do artigo 225 da Constituição da República Federativa do Brasil (CRFB), de 5 de outubro de 1988, como sendo uma definição, ou seja, pela constituição, meio ambiente seriam os processos ecológicos essenciais ao desenvolvimento das espécies e ecossistemas.

Já o inciso I do artigo 3º da Lei 6.938, de 31 de agosto de 1981, a Lei da Política Nacional do Meio Ambiente, conceitua o meio ambiente como sendo “o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas.”

E o que seria então ambiente? Para Carlos Alberto Molinaro[1], ambiente é relação, ou seja, “ambiente – no sentido de meio ambiente- pode ser definido como um lugar de encontro”.

Toda essa preocupação do homem com seu “lugar de encontro” justifica-se pela sequência de eventos climáticos, se podemos assim chamar, ou mudanças climáticas, que estão ocorrendo cada vez com mais frequência, como por exemplo: o efeito estufa, o degelo das calotas polares e da neve das montanhas mais altas, a elevação do nível dos mares, a crescente quantidade de chuvas em determinados locais e de neve em outros, as prolongadas secas em determinadas regiões do globo que estão transformando locais onde antes existiam florestas em desertos, dentre outros.

Surge aí, outra expressão que deve ser explicitada, qual seja: efeito estufa. Conforme o ilustríssimo professor Wellington Pacheco Barros[2]:

“É a denominação dada ao aumento da temperatura superficial da terra, numa escala global, decorrente do acréscimo das concentrações atmosféricas de gases com características de serem fortes absorvedores de energia quanto à radiação infravermelha e fracos absorvedores no espectro visível.”

Essas mudanças climáticas, na sua grande maioria, são causadas pela própria atuação do homem que polui, desmata, caça e explora os recursos naturais de maneira desenfreada, causando os chamados danos ambientais, que o Professor Doutor Morato Leite[3] assim define:

“Dano ambiental significa, em uma primeira acepção, uma alteração indesejável ao conjunto de elementos chamados meio ambiente, como, por exemplo, a poluição atmosférica; seria, assim, a lesão ao direito fundamental que todos têm de gozar e aproveitar do meio ambiente apropriado. Contudo, em sua segunda conceituação, dano ambiental engloba os efeitos que esta modificação gera na saúde das pessoas e em seus interesses.”

 Atualmente, com a crescente preocupação com o meio ambiente e o possível dano ambiental, surgem novas políticas de governo e de Estado, que criam mecanismos de controle como o tão citado desenvolvimento sustentável, ou, até mesmo, “ressuscitam” mecanismos criados há décadas, mas que praticamente não eram utilizados, como os instrumentos do Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e o Relatório de Impacto Ambiental ao Meio Ambiente (RIMA).

O desenvolvimento sustentável nada mais é do que o processo que visa melhorar as condições de vida das comunidades humanas e, ao mesmo tempo, respeita os limites da capacidade de renovação dos ecossistemas, ou seja, sua natural regeneração, entendendo-se por ecossistema o conjunto formado por todos os fatores bióticos – as diversas populações de animais, plantas e bactérias – e abióticos – os fatores externos como a água, o sol, o gelo e o vento – que atuam simultaneamente sobre determinada região. A alteração de um único elemento costuma causar modificações em todo o sistema, podendo ocorrer a perda do equilíbrio existente[4].

A definição de desenvolvimento sustentável também pode ser encontrada na nossa Lei da Política Nacional do Meio Ambiente quando trata dos seus objetivos, dispondo que:

“Art. 4º A Política Nacional do Meio Ambiente visará:

I – à compatibilização do desenvolvimento econômico-social com a preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico.”

Cabe ressaltar, ainda, que todos os ecossistemas do mundo formam a biosfera, que, de acordo com o professor Wellington Pacheco Barros[5], é “o conjunto de seres vivos existentes na superfície terrestre; parte sólida e líquida da terra e de sua atmosfera onde é possível a vida.”

Com relação ao Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e o Relatório de Impacto Ambiental ao Meio Ambiente (RIMA) ambos foram contemplados na Lei da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei 6.938/81) no inciso III, do seu artigo 9º, que estabeleceu como instrumento da referida política a avaliação de impactos ambientais de atividades potencialmente poluidoras. Posteriormente, com o incremento de sua importância, o tema adquiriu status constitucional, estabelecendo o artigo 225, inciso IV, da Constituição de 1988, que, para a instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, era exigível o estudo prévio de impacto ambiental.

Após a promulgação da Constituição e, por conseguinte, do referido dispositivo, surgiram as seguintes dúvidas: o que vem a ser significativa degradação do meio ambiente e que atividades seriam causadoras de tal degradação? Degradação do meio ambiente seria o mesmo que impacto ambiental?

Começando pela segunda pergunta por ser de mais fácil elucidação, degradação do meio ambiente não é o mesmo que impacto ambiental. Consoante o artigo 1º da Resolução CONAMA nº 1, de 23 de janeiro de 1986, impacto ambiental é “qualquer alteração das propriedades físicas, químicas e biológicas do meio ambiente, causada por qualquer forma de matéria ou energia resultante das atividades humanas”. Já degradação da qualidade ambiental é a alteração adversa das características do meio ambiente, restando claro que não é qualquer alteração, mas somente as mais graves, nos termos do seu artigo 3º, inciso II.

Retornando à primeira pergunta, a legislação não explicita o que vem a ser significativa degradação do meio ambiente, nem, em relação ao impacto ambiental, o que vem a ser alteração adversa, o que os torna conceitos indeterminados, ficando a cargo do aplicador da lei o preenchimento do seu conteúdo.

De acordo com Frederico do Valle Abreu[6]:

“O conceito jurídico indeterminado é a vaguidade semântica existente em certa norma com a finalidade de que ela, a norma, permaneça, ao ser aplicada, sempre atual e correspondente aos anseios da sociedade nos vários momentos históricos em que a lei é interpretada e aplicada.”

A vagueza de um conceito em determinados casos, não é imperfeição linguística, mas sim uma característica bastante pertinente em certas situações que permite ao intérprete buscar maior perfeição na valoração significante−significado, o que gera certa atualização da norma.

Com a usual percuciência, o mestre BARBOSA MOREIRA[7], ao estudar o tema, asseverou:

“[…] nem sempre convém, e às vezes é impossível, que a lei delimite com traços de absoluta nitidez o campo de incidência de uma regra jurídica, isto é, que descreva em termos pormenorizados e exaustivos todas as situações fáticas a que há de se ligar este ou aquele efeito no mundo jurídico."

 Quanto às atividades causadoras de tal degradação, a Resolução CONAMA nº 237 elenca em seu anexo as atividades que seriam potencialmente poluidoras. Todavia, esse rol é exemplificativo, ou seja, outras atividades, além daquelas ali relacionadas, poderão ser assim consideradas.

Para finalizarmos a parte relativa ao meio ambiente, destacamos outros conceitos, extraídos da obra do professor Wellington Pacheco Barros[8], como os de biodiversidade, bioma, biosfera, biota, fauna, flora, habitat, poluição e preservação ambiental.

“BIODIVERSIDADE – É o termo representativo para designar a riqueza e diversidade das espécies vivas sobre a terra.

BIOMA – Comunidade biótica que se caracteriza pela uniformidade vegetal e diversidade genética. Denomina um grande biossistema regional representado por um tipo principal de vegetação.

BIOSFERA – Conjunto de seres vivos existentes na superfície terrestre; parte sólida e líquida da terra e de sua atmosfera onde é possível a vida.

BIOTA – Conjunto de seres vivos que habitam um determinado ambiente ecológico, em estreita correspondência com as características físicas, químicas e biológicas do ambiente. É o conjunto de organismos vivos, incluindo plantas, animais e microrganismos de uma determinada área ou ecossistema.

FAUNA – Conjunto de animais que habitam determinada região.

FLORA – Totalidade das espécies vegetais que compreende a vegetação de uma determinada região, sem qualquer expressão de importância individual.

HABITAT – Ambiente que oferece um conjunto de condições favoráveis para o desenvolvimento, a sobrevivência e a reprodução de determinados organismos. Os ecossistemas, ou parte deles, nos quais vive um determinado organismo, são seu habitat. O habitat constitui a totalidade do ambiente do organismo. Cada espécie necessita de determinado tipo de habitat porque tem um determinado nicho ecológico.

POLUIÇÃO – Efeito que um poluente produz no sistema. Qualquer alteração do meio ambiente prejudicial aos seres vivos, particularmente ao homem. Ocorre quando os resíduos produzidos pelos seres vivos aumentam e não podem ser reaproveitados.

PRESERVAÇÃO AMBIENTAL – Ações que garantem a manutenção das características próprias de um ambiente e as interações entre os seus componentes.”

Analisaremos agora os termos mais utilizados nas Forças Armadas, mais especificamente no Exército Brasileiro, tomando por base aqueles que foram positivados pela Lei Complementar nº 97/99.

O primeiro é o conceito de operação, que caracteriza a situação em que o Exército, ou qualquer outra Força Armada, permanecerá enquanto estiver em atuação, ou seja, operação é o emprego da Força Terrestre no efetivo cumprimento de suas missões operacionais, que, de acordo com o Manual de Campanha C 100-5 – Operações[9], poderão ser operações ofensivas, defensivas, ações comuns às operações básicas, operações complementares, operações sob condições especiais de ambiente e operações com características especiais[10].

As Operações de Garantia da Lei e da Ordem (GLO), que também são regulamentadas pela referida Lei, na maioria das vezes enquadram-se como operações com características especiais (combate em áreas edificadas – localidades).

As operações de GLO destinam-se ao restabelecimento da ordem pública, que poderá ter sido abalada por diversos motivos, como manifestações, greves gerais e revoltas, dentre outros. Normalmente nesses casos, as leis não são respeitadas e a população torna-se alvo fácil de baderneiros ou desordeiros que assumem o comando da situação, ou até mesmo a própria população, por motivos diversos, torna-se o centro da desordem, momento em que a ordem precisa ser restabelecida sob a pena da ocorrência de perdas patrimoniais (bens públicos e privados, monumentos) e, inclusive, perdas de vidas.

Outra definição importante é a de faixa de fronteira. Tal definição pode ser encontrada na própria Constituição Federal, em seu parágrafo 2º do artigo 20, que prevê:

“§ 2º A faixa de até cento e cinquenta quilômetros de largura, ao longo das fronteiras terrestres, designada como faixa de fronteira, é considerada fundamental para a defesa do território nacional, e sua ocupação e utilização serão reguladas em lei.”

Por fim, e não menos importante, é a definição de poder de polícia. Tal definição não diz respeito somente ao Exército, mas sim a toda Administração Pública[11].

De acordo com o ilustre professor José Maria Pinheiro Madeira[12], poder de polícia pode ser definido da seguinte maneira:

“O Poder de Polícia está intimamente ligado à contenção dos direitos individuais em face do interesse público. É o poder que o administrador tem de conter os direitos individuais. É importante mencionar, logo de saída, que não há direito individual absoluto. Os direitos são todos relativos em prol do interesse público. Isso significa dizer que a Administração pode limitar, condicionar e restringir os direitos individuais em prol do interesse público. Mas, o Poder de Polícia jamais pode retirar o próprio direito, ou seja, o Poder de Polícia visa limitar, condicionar e restringir o direito e não retirá-lo, porque, aí, não é Poder de Polícia, é arbítrio.”

Assim, assentados os conceitos mais importantes para a compreensão do tema, faremos um breve retrospecto da legislação no capítulo seguinte deste trabalho.

2. Breve Histórico da Legislação Ambiental no País e o Exército Brasileiro

Antes de adentrar na análise da Lei Complementar nº 97/99, necessária se faz, a realização de um breve histórico da legislação ambiental no país e em que momento dessa evolução o Exército Brasileiro passou o exercer alguma atribuição em relação ao meio ambiente.

As primeiras normas legais relativas ao meio ambiente foram as Ordenações Manuelinas, que, embora dirigidas à Portugal, também foram empregadas no Brasil Colônia à época dos Governos Gerais. Nessas Ordenações existiam normas proibindo a caça de perdizes, lebres e coelhos, além de regras tipificando o corte de árvores frutíferas como crime.

Sabia-se, contudo, que tais normas não objetivavam simplesmente a proteção ao meio ambiente, mas a imposição de restrição à caça, que era exclusividade dos monarcas e da nobreza, e a preservação do comércio de madeira, que era a principal fonte de renda da metrópole. O professor Wellington Pacheco Barros[13], em sua obra Direito Ambiental Sistematizado, faz a seguinte observação:

“JURACI PERES MAGALHÃES vê nesse marco o nascimento do direito ambiental, acrescentando que o Regimento do Pau-Brasil, de 1605, teria sido a primeira lei de proteção florestal quando exigiu a autorização real para o corte de árvore e a Carta Régia de 1797 o primeiro regramento a se preocupar com a defesa da fauna, das águas e do solo. Salienta ainda este autor que em 1802, por recomendação de JOSÉ BONIFÁCIO, surgiu a primeira área de preservação ambiental com a criação do Jardim Botânico do Rio de Janeiro.”

Foi também nesse sentido, o cuidado com o meio ambiente visando a sua exploração, que a partir da década de 30 foram criados o Código de Águas (Decreto-Lei nº 852, de 11 de novembro de 1938), o Código Florestal (Lei nº 4.771, de 15 de setembro de 1965), o Código de Caça (Lei nº 5.197, de 3 de janeiro de 1967), o Código de Pesca (Decreto-Lei nº 221, de 28 de fevereiro de 1967) e o Código de Mineração (Decreto-Lei nº 227, de 28 de fevereiro de 1967). Tal legislação tinha, claramente, seu foco voltado para a proteção de determinados recursos ambientais, dada sua relevância econômica.

A precariedade da legislação ambiental, mais voltada para o comércio do que para o meio ambiente propriamente dito, persistiu até os anos 60, como bem relata o já citado professor Wellington Pacheco Barros[14] em sua obra:

“Basta lembrar que até os anos 60 era permitido poluir, tanto que movido pelo espírito desenvolvimentista, Benedito Valadares, Governador de Minas Gerais, em 1941 decidiu implantar em Contagem a Cidade Industrial, onde indústrias lançavam diariamente toneladas e mais toneladas de detritos no ar, sem a menor preocupação, causando danos irreparáveis à saúde da população. Outro exemplo é o dado pela Lei Federal nº 2.126/60, que definia padrões para o lançamento de esgotos domésticos e industriais nos cursos de águas, estabelecendo o prazo de um ano para que as prefeituras com mais de 10 habitantes e indústrias se adequassem às absurdas exigências.”

Todavia, foi nessa época que aparecerem as primeiras preocupações com a utilização dos recursos naturais de forma racional, pois, somente se transformariam em riqueza, se explorados de forma controlada. Foi assim que surgiu o Estatuto da Terra (Lei nº 4.504, de 30 de novembro de 1964), legislação que com mais profundidade se preocupou com o meio ambiente, ao inserir, no parágrafo 1º seu artigo 2º, como elemento da função social da propriedade rural, a exigência de se assegurar a conservação dos recursos naturais.

Já no final da década de 60, a Suécia, preocupada com o crescimento econômico e o processo de industrialização predatória, propôs à Organização das Nações Unidas (ONU) a realização de uma conferência internacional para discutir os principais problemas ambientais, que já alcançavam dimensões globais, o que se concretizou em 1972, em Estocolmo, com a formalização da Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente. A conferência teve como marco decisivo a “Declaração sobre o Meio Ambiente Humano” que viria a influenciar sobremaneira a legislação brasileira.

Sob a inspiração daquele evento, foi editada a Lei nº 6.938, de 31 de outubro de 1981, Lei da Política Nacional do Meio Ambiente, que podemos fixar como o marco inicial do direito ambiental no Brasil. A referida Lei criou o Sistema Nacional de Meio Ambiente (SISNAMA), com o intuito de harmonizar o desenvolvimento socioeconômico com o meio ambiente, lançando a ideia de desenvolvimento sustentável, ou seja, a exploração consciente dos recursos naturais.

Por fim, a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 consolidou essa evolução normativa, ao dedicar, pela primeira vez, um capítulo ao meio ambiente, objetivando proteger não só a vida das gerações presentes, como também a das gerações futuras. A CRFB/88 em seu artigo 225 dispôs, “in literis”:

“Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e futuras gerações.

§ 1º – Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:

I – preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das espécies e ecossistemas;

II – preservar a diversidade e a integridade do patrimônio genético do País e fiscalizar as entidades dedicadas à pesquisa e manipulação de material genético;

III – definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção;

IV – exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade;

V – controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente;

VI – promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a preservação do meio ambiente;

VII – proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a crueldade.

§ 2º – Aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio ambiente degradado, de acordo com solução técnica exigida pelo órgão público competente, na forma da lei.

§ 3º – As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados.

§ 4º – A Floresta Amazônica brasileira, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira são patrimônio nacional, e sua utilização far-se-á, na forma da lei, dentro de condições que assegurem a preservação do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais.

§ 5º – São indisponíveis as terras devolutas ou arrecadadas pelos Estados, por ações discriminatórias, necessárias à proteção dos ecossistemas naturais.

§ 6º – As usinas que operem com reator nuclear deverão ter sua localização definida em lei federal, sem o que não poderão ser instaladas.”

Após a Constituição da República Federativa do Brasil, outros marcos históricos referentes à legislação ambiental podem ser citados: a “A Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento”, ocorrida no Rio de Janeiro em 1992, ou simplesmente ECO-92, e a posterior edição da Lei nº 9.605, de 12 de fevereiro de 1992, conhecida como “Lei de Crimes Ambientais”.

E onde entra o Exército Brasileiro nesse contexto?

A Constituição de 1988, no supracitado artigo 225, mais especificamente no seu caput e parágrafo 1º, impõe ao Poder Público o dever de defender e preservar o meio ambiente para as presentes e futuras gerações, estabelecendo uma série de atribuições ao Poder Público.

O Exército Brasileiro, como parte integrante do Poder Público, sujeita-se a tal prescrição constitucional, que foi reforçada pela publicação da Leis Complementares nº 117 e nº 136, de 2 de setembro de 2004 e 25 de agosto de 2010, respectivamente, que alteraram e acrescentaram alguns dispositivos à Lei Complementar nº 97, de 9 de junho de 1999,.

As mencionadas leis complementares serão estudadas mais detalhadamente, nos capítulos seguintes.

3. A Missão Constitucional do Exército Brasileiro

A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 em seu artigo 142 prevê:

“Art. 142. As Forças Armadas, constituídas pela Marinha, pelo Exército e pela Aeronáutica, são instituições nacionais permanentes e regulares, organizadas com base na hierarquia e na disciplina, sob a autoridade suprema do Presidente da República, e destinam-se à defesa da Pátria, à garantia dos poderes constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes, da lei e da ordem.

§ 1º – Lei complementar estabelecerá as normas gerais a serem adotadas na organização, no preparo e no emprego das Forças Armadas.”

Desta forma, e conforme disposto no supracitado artigo, são bem claras as missões constitucionais das Forças Armadas, das quais fazem parte a Marinha de Guerra, o Exército Brasileiro e a Força Aérea Brasileira, quais sejam, a defesa da Pátria, a garantia dos poderes constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes, da lei e da ordem.

Apesar da Constituição, no seu artigo 142, tratar das Forças Armadas como um todo e tendo em vista o Exército Brasileiro (Força Terrestre) estar inserido neste contexto (Forças Armadas), além do fato do mesmo ser o objeto do estudo deste trabalho, passaremos a substituir, somente para estes fins, a expressão Forças Armadas pela expressão Exército Brasileiro com o objetivo de facilitar a compreensão.

Feita essa ressalva, analisemos cada uma dessas missões constitucionais individualmente. A primeira, a defesa da Pátria, que é a atribuição precípua do Exército e, sem dúvida, a mais importante. Mais do que isso, é a atividade-fim de qualquer exército do mundo, pois sem ela não haveria a necessidade de homens organizados e preparados para as batalhas. Tais missões se resumem às operações padrões nas quais poderão ser empregados os exércitos e que foram descritos no item anterior deste trabalho.

A missão de garantia dos poderes constitucionais implicaria na ingerência federal, através da atuação Exército, acordada entre os três Poderes constitucionais, imposta para dar cumprimento à lei, ordem do Executivo ou decisão judicial, abrangida as três diferentes esferas do poder. Nesse contexto, o Exército poderá atuar realizando o acompanhamento da situação ou prestando apoio às ações desenvolvidas pelas demais expressões do Poder Nacional, realizando ação de presença em todo o território nacional e assumindo encargos de segurança pública, quando determinado pelo Presidente da República. Nas situações de maior gravidade, a garantia dos poderes constitucionais poderá ser conduzida através da decretação da intervenção federal, do estado de defesa ou do estado de sítio, institutos previstos na própria Constituição nos seus artigos 136 e seguintes.

Com relação à garantia da lei e da ordem, as operações são muito semelhantes às de garantia dos poderes constitucionais, podendo, às vezes, ser confundidas ou, até mesmo, em algumas operações, existirem as duas missões ao simultaneamente.

Terminada a análise das missões especificadas no caput do artigo 142 da Constituição da República Federativa do Brasil, perguntamos: onde se enquadrariam, constitucionalmente, as missões particulares atribuídas ao Exército Brasileiro pelos artigos 16-A e 17-A da Lei Complementar nº 97, de 9 de junho de 1999, dentre as quais a de atuar, por meio de ações preventivas e repressivas, na faixa de fronteira terrestre, contra delitos transfronteiriços e ambientais, isoladamente ou em coordenação com outros órgãos do Poder Executivo, executando, dentre outras, as ações de patrulhamento, revista de pessoas, de veículos terrestres, de embarcações e de aeronaves e prisões em flagrante delito?

Tal questionamento é o foco deste trabalho, e a tarefa de respondê-lo não é fácil, tendo em vista a existência de controvérsias e entendimentos distintos a respeito do assunto, que serão expostos no tópico a seguir.

4. O Poder de Polícia do Exército Brasileiro no Combate aos Crimes Ambientais na Faixa de Fronteira Terrestre

Como foi visto no item anterior, as missões constitucionais do Exército Brasileiro são bem específicas e estão discriminadas no artigo 142 da Constituição Federal. Tais missões são a defesa da Pátria, a garantia dos poderes constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes, da lei e da ordem. Todavia, o parágrafo 1º do referido artigo constitucional, prescreve que “Lei complementar estabelecerá as normas gerais a serem adotadas na organização, no preparo e no emprego das Forças Armadas”.

Com base neste parágrafo, foram editadas as Leis Complementares nº 117 e nº 136, de 2 de setembro de 2004 e 25 de agosto de 2010, respectivamente, que alteraram e acrescentaram alguns dispositivos à Lei Complementar nº 97, de 9 de junho de 1999, que trata das normas gerais para a organização, o preparo e o emprego das Forças Armadas.

O artigo 16-A da Lei Complementar nº 97, assim dispõe:

“Art. 16-A. Cabe às Forças Armadas, além de outras ações pertinentes, também como atribuições subsidiárias, preservadas as competências exclusivas das polícias judiciárias, atuar, por meio de ações preventivas e repressivas, na faixa de fronteira terrestre, no mar e nas águas interiores, independentemente da posse, da propriedade, da finalidade ou de qualquer gravame que sobre ela recaia, contra delitos transfronteiriços e ambientais, isoladamente ou em coordenação com outros órgãos do Poder Executivo, executando, dentre outras, as ações de: 

I – patrulhamento;

II – revista de pessoas, de veículos terrestres, de embarcações e de aeronaves; e 

III – prisões em flagrante delito. 

Parágrafo único. As Forças Armadas, ao zelar pela segurança pessoal das autoridades nacionais e estrangeiras em missões oficiais, isoladamente ou em coordenação com outros órgãos do Poder Executivo, poderão exercer as ações previstas nos incisos II e III deste artigo. ”

Já o artigo 17-A da Lei Complementar nº 97, em seu inciso IV, assim dispõe:

“Art. 17A. Cabe ao Exército, além de outras ações pertinentes, como atribuições subsidiárias particulares: […]

IV – atuar, por meio de ações preventivas e repressivas, na faixa de fronteira terrestre, contra delitos transfronteiriços e ambientais, isoladamente ou em coordenação com outros órgãos do Poder Executivo, executando, dentre outras, as ações de:

a) patrulhamento;

b) revista de pessoas, de veículos terrestres, de embarcações e de aeronaves; e

c) prisões em flagrante delito. ”

Em relação a essas competências, mais especificamente a efetiva atuação do Exército como polícia no combate aos crimes ambientais na região da faixa de fronteira, existem alguns entendimentos dissonantes. Alguns autores sustentam que tal atuação é inconstitucional, pois o referido parágrafo 1º do artigo 142, da CRFB/88, quando determina que “Lei complementar estabelecerá as normas gerais a serem adotadas na organização, no preparo e no emprego das Forças Armadas”, está se referindo exclusivamente às missões constitucionais previstas no caput. Outros afirmam exatamente o contrário, que o Exército tem condições, desde a publicação da Lei Complementar nº 117/04, de atuar, como polícia, na repressão aos crimes ambientais e transfronteiriços. E uma última corrente, também entende que a citada Lei Complementar não fere em nada a Constituição da República Federativa do Brasil e está amparada, de forma clara, pelo parágrafo 1º do seu artigo 142, todavia com algumas ressalvas, que veremos mais adiante.

A Lei Complementar nº 117 concede poderes ao Exército Brasileiro para, em situação de normalidade institucional, atuar, permanentemente, na faixa de fronteira terrestre, desenvolvendo ações preventivas e repressivas no combate a delitos transfronteiriços e ambientais, sem a necessidade de determinação presidencial.

Começaremos o nosso estudo pelo ponto de vista da inconstitucionalidade de tal dispositivo, passando, posteriormente, aos outros entendimentos.

Os que defendem a inconstitucionalidade da Leis Complementares nº 117 e nº 136, principalmente em relação aos artigos 16-A e 17-A, partem do princípio de que o legislador extrapolou os limites que foram definidos pela Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, pois o parágrafo 1º do seu artigo 142 abrangeria a organização, o preparo e o emprego referentes, exclusivamente, às missões constitucionais previstas no caput do artigo, quais sejam: defesa da Pátria, garantia dos poderes constitucionais, da lei e da ordem.

Amparando-se nesse entendimento, qualquer missão ou ordem no sentido de cumprir as missões subsidiárias particulares prevista nos citados artigos 16-A e 17-A, seria totalmente inconstitucional.

Ademais, insta frisar que a função de Polícia de Fronteira não foi repassada à Força Terrestre. Isso porque tal atribuição representa verdadeira missão constitucional da Polícia Federal (PF) e assim continua sendo, de acordo com o que prevê o parágrafo 1º do artigo 144 da CRFB/88:

“Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos:

I – polícia federal;[…]

§ 1º A polícia federal, instituída por lei como órgão permanente, organizado e mantido pela União e estruturado em carreira, destina-se a:

I – apurar infrações penais contra a ordem política e social ou em detrimento de bens, serviços e interesses da União ou de suas entidades autárquicas e empresas públicas, assim como outras infrações cuja prática tenha repercussão interestadual ou internacional e exija repressão uniforme, segundo se dispuser em lei;

II – prevenir e reprimir o tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins, o contrabando e o descaminho, sem prejuízo da ação fazendária e de outros órgãos públicos nas respectivas áreas de competência;

III – exercer as funções de polícia marítima, aeroportuária e de fronteiras;

IV – exercer, com exclusividade, as funções de polícia judiciária da União. (grifo nosso)”

Cabe ressaltar, também, que a teor do artigo 144 supra, o Exército Brasileiro não integra o sistema de segurança pública brasileiro. Vale destacar que se trata de um rol taxativo, ou seja, não pode ser ampliado, por representar “numerus clausus”, consoante entendimento do Supremo Tribunal Federal, adotado no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 1.182, em 24 de novembro de 2005, que teve como relator o Senhor Ministro Eros Grau[15]:

“Os Estados-membros, assim como o Distrito Federal, devem seguir o modelo federal. O artigo 144 da Constituição aponta os órgãos incumbidos do exercício da segurança pública. Entre eles não está o Departamento de Trânsito. Resta pois vedada aos Estados-membros a possibilidade de estender o rol, que esta Corte já firmou ser númerus clausus, para alcançar o Departamento de Trânsito. (grifo nosso)”

O entendimento de que as missões subsidiárias particulares previstas nos artigos 16-A e 17-A é totalmente inconstitucional é, “ipisi literis”, o mesmo do doutor Caio Márcio de Britto[16], Juiz de Direito do Estado do Mato Grosso do Sul, que ao comentar as disposições da Lei Complementar nº 97/99, em especial o inciso IV do artigo 17A, se pronunciou, in verbis:

“O legislador extravagante extrapolou os limites que lhe foram conferidos pela constituição atribuindo ao Exército Brasileiro, além de outras atribuições à Marinha e à Aeronáutica, a atuação, por meio de ações preventivas e repressivas, na faixa de fronteira terrestre, contra os delitos transfronteiriços e ambientais, isoladamente ou em coordenação com outros órgãos do Poder Executivo (leia-se órgãos de segurança pública), executando, dentre outras, as ações de patrulhamento, revista de pessoas, veículos, embarcações, aeronaves e prisões em flagrante.

Diz-se que o que se pensava ser lei, declarada inconstitucional, lei não era.

Tendo o legislador constituinte autorizado o legislador extravagante tão somente disciplinar através de Lei Complementar as normas gerais a serem adotadas na organização, no preparo e no emprego das Forças Armadas (art. 142 § 1º CF/88) para a garantia dos poderes constituintes, da lei e da ordem, tudo o que extrapolar esta autorização deverá ser considerado inconstitucional e como tal, deixar de ser reconhecido como lei.”

O eminente jurista questiona a validade dessa atribuição concedida ao Exército Brasileiro frente aos dispositivos que consagram a missão constitucional da Força Terrestre, entendendo que esta somente estará autorizada a agir para a defesa da Pátria, para a garantia dos poderes constitucionais, da lei e da ordem. Logo, qualquer ato que extrapole a previsão insculpida no artigo 142 da CRFB/88 está eivado de inconstitucionalidade. Por óbvio, não considera que a atuação na faixa de fronteira combatendo os ilícitos ambientais e transfronteiriços ali praticados seja atribuição da Força Terrestre, acrescentando ainda:

“Não se sabe, nem ao menos, o que vem a ser crimes ditos transfronteiriços para autorizar a intervenção do Exército na sua prevenção e repressão. Crime de tráfico de drogas internacional não pode ser considerado transfronteiriço, vez que o próprio legislador, através da recém publicada Lei nº 11.343 de 23 de agosto de 2006, o definiu como crimes transnacionais, diferenciando-o do tráfico dito “nacional”, o que de certa forma, também não legitimaria a atuação do Exército com os órgãos de segurança estaduais, mas tão somente os federais.”

Os doutrinadores adeptos dessa corrente defendem, ainda, que caso o Exército Brasileiro venha a ser empregado nos termos do artigo 16-A e do inciso IV do artigo 17A da LC 97/99, haverá flagrante desvio de finalidade, além de usurpação de função constitucionalmente afeta a outro órgão específico da Administração Pública Federal, o que não é admitido no ordenamento jurídico pátrio, nem mesmo na forma de sobreposição de funções.

Nesse sentido, o já citado e eminente Ministro Eros Grau, relator no julgamento do Habeas Corpus nº 95.009, de 6 de novembro de 2008, realçou a atribuição típica e privativa das polícias, fazendo remissão expressa ao artigo 144 da Constituição Federal, e criticando a tentativa de sobreposição de funções. Embora naquela ocasião fizesse referência ao Judiciário, a lição pode ser aplicada, com as devidas adaptações, também às Forças Armadas, “in literis”:

“Em nenhuma sociedade na qual a desordem tenha sido superada admite-se que todos cumpram as mesmas funções. O combate à criminalidade é missão típica e privativa da Administração (não do Judiciário), através da polícia, como se lê nos incisos do artigo 144 da Constituição, e do Ministério Público, a quem compete, privativamente, promover a ação penal pública (art. 129,I).” (grifo nosso)

Wlademir Costa de Oliveira[17], em seu trabalho, também menciona, em diversas passagens, a possível inconstitucionalidade do inciso IV do artigo 17A da Lei Complementar 97/99, “in verbis”:

“A competência subsidiária da Força Terrestre criada dessa forma legal é questionável, visto que a Constituição Federal traz no § 1º do artigo 142, que a Lei Complementar estabelecerá as normas gerais a serem adotadas na organização, no preparo e no emprego das Forças Armadas, portando, não autoriza a criação de atribuições, mesmo que subsidiária. Pois, ao tratar da segurança pública em áreas fronteiriças, a Emenda Constitucional nº 19 de 1998 conferiu essa atribuição a Polícia Federal como dispõe o inciso III, do § 1º, do artigo 144. As alterações trazidas pela Lei Complementar nº 117, de 02 de setembro de 2004, e o projeto de lei que pairava a época já nasceram com vícios que deveriam ser supridos com uma reavaliação.[…]

Foi apresentado por um senador e a matéria nele tratada é da competência do presidente da república. Também atropelava a competência da Polícia Federal, cujas ações – por falta de agentes, de apoio ou de recursos, mas, também, por omissão e cumplicidade de muitos – têm sido ineficazes.

Além do mais, as soluções apresentadas atacavam o efeito e não a causa. Se a Polícia Federal, a quem cabe a repressão aos crimes fronteiriços está desaparelhada, a solução está em corrigir essa deficiência e não transferir a responsabilidade para as Forças Armadas.

Fica evidente que entre lotar maior número de agentes e delegados da polícia federal na região amazônica e determinar que o mesmo trabalho seja feito por um pelotão do Exército, com um salário modestíssimo e sem diárias, o governo prefere a solução aparentemente mais barata, se considerado apenas o dinheiro gasto. Mas qual será o custo de empurrar o problema para a caserna de uma forma que amplia e distorce suas atribuições?”

Wlademir ainda completa:

“A concessão do poder polícia cabe ao Poder Constituinte. Nem o Executivo nem o Legislativo têm atribuição para isso. Portanto, a lei complementar, aprovada em setembro de 2004, não é um suporte legal.[…]

A prevenção e a repressão de crimes de faixa de fronteira, assim como os delitos ambientais, cabem a Polícia Federal, por determinação expressa da Constituição. É inconstitucional, portanto, essa parte da lei complementar que deu ao Exército o poder de polícia para “atuar isoladamente” nesses casos.”

 O ilustre professor ARRUDA[18] vai além ao dizer que:

“Mesmo sendo o Presidente da República a autoridade que detém o poder de policial federal no mais alto nível e também o comandante-em-chefe das Forças Armadas, não pode ele transferir as atribuições de uma para outras das instituições. Nem o Congresso Nacional pode fazê-lo. A barreira intransponível é a Constituição, que fixou as missões que cabem a cada uma delas. As Forças Armadas no artigo 142 e a Polícia Federal no artigo 144

 As formas utilizadas para o uso político das Forças Armadas, eufemisticamente denominados de convênio, acordo, protocolo, entre outros, são inadequadas, uma vez que o fim visado é ilícito, ou seja, burlar a Constituição. Portanto, em um estado democrático de direito deve-se observar e seguir com veemência a Lei Maior que vige no país.”

Por fim, esses doutrinadores consideram que, a par da exaustividade do artigo 144 da CRFB/88, é do artigo 142 que se extrai fundamento de validade para a atuação das Forças Armadas e, consequentemente, do nosso Exército Brasileiro, atuação esta que não se dá direta ou primordialmente na segurança pública.

Em posição diametralmente oposta encontram-se aqueles que sustentam que o Exército tem condições, desde a publicação da Lei Complementar nº 117/04, de atuar, como polícia, na repressão aos crimes ambientais e transfronteiriços.

Na mesma linha trilhou o Ministério Público Federal na Ação Civil Púbica nº 2009.70.04.000708-4, ajuizada junto à 1ª Vara Federal de Umuarama/PR.

Nessa ação, o Ministério Público Federal entendeu que, apesar de a atuação das Polícias Federal, Rodoviária Federal, Civil e Militar serem intensas e exaustivas no combate ao contrabando e ao tráfico de drogas na região de fronteira, a mesma ainda não era suficiente para a repressão de grande parte desses delitos, fazendo-se necessária a presença permanente do Exército Brasileiro nessa área, que denominam de “área de total desrespeito às leis e à sociedade brasileira”.

Na petição inicial da referida Ação Civil Pública, consta a informação nº 395/Conjur-2008, do Advogado da União, Doutor Bruno Correia Cardoso:

“Como resposta, recebeu este Parquet cópia da Informação nº. 394/Conjur-2008, exarada pelo Advogado da União, Doutor Bruno Correia Cardoso, para instrução do Inquérito Civil Público nº 1.25.003.119898/2007-10, em trâmite na Procuradoria da República de Foz do Iguaçú, que trata do mesmo tema que o Procedimento Administrativo em anexo, na qual se afirmou que a Lei Complementar 97/99 consagra que a cooperação na repressão aos delitos de repercussão nacional e internacional é atividade regular, ainda que subsidiária dos Comandos Militares respectivos.”

Entende, o Ministério Público Federal que, de acordo com o artigo 21, inciso XXII da Constituição Federal de 1988, compete à União o policiamento e a fiscalização das regiões de fronteira e que a existência de uma faixa de fronteira de 150 Km com fiscalização eficaz é essencial à segurança pública e à defesa do território, observando, ainda, que houve uma preocupação do legislador em estabelecer a segurança pública como um direito de todos e dever do Estado de promovê-la de forma eficiênte. Desta forma, o Exército, por fazer parte do Estado, tem o dever de promovê-la.

O Ministério Público resume o seu entendimento na citada Ação Civil Pública da seguinte forma:

“Assim, é a atribuição permanente das Forças Armadas, em situação de normalidade institucional, as missões de segurança pública contidas no artigo 17-A, IV, executando operações relacionadas com a segurança pública, com objetivo de preservar a ordem, a incolumidade das pessoas, o patrimônio da União e o de terceiros, bem como, efetuar a fiscalização e o controle da fronteira, impedindo que adentrem em nosso País a maioria dos instrumentos utilizados ou motivadores da prática de inúmeros delitos. Assim, existe lei que determina, ao Exército Brasileiro, as funções de fiscalização em fronteiras, dessumindo-se daí, a OMISSÂO DA UNIÃO na prestação de tais serviços.”

Há uma terceira e última corrente a respeito do tema, que entende ser constitucional o dispositivo previsto na Lei Complementar nº 97/99, alterada pela Lei Complementar nº 117/04, todavia, a aplicação do mesmo deverá ocorrer com ressalvas.

Para esses doutrinadores, que a atuação na faixa de fronteira é uma atribuição subsidiária particular do Exército, ou seja, não é a atividade fim da instituição, todavia, mas lhe é conferida de forma subsidiária, por meio de leis ou decretos.

Dessa forma, a atuação do Exército nesse tipo de missão não deverá comprometer sua destinação constitucional, como dispõe a própria Lei Complementar nº 97/99 no parágrafo único do seu artigo 1º:

“Art. 1o As Forças Armadas, constituídas pela Marinha, pelo Exército e pela Aeronáutica, são instituições nacionais permanentes e regulares, organizadas com base na hierarquia e na disciplina, sob a autoridade suprema do Presidente da República e destinam-se à defesa da Pátria, à garantia dos poderes constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes, da lei e da ordem.

Parágrafo único. Sem comprometimento de sua destinação constitucional, cabe também às Forças Armadas o cumprimento das atribuições subsidiárias explicitadas nesta Lei Complementar.”

Nessa senda, e a título de esclarecimento, faz-se necessário delimitar o que significa, juridicamente, o termo “subsidiário”, de onde se origina “subsidiariedade”. Para tal, valemo-nos das lições extraídas da obra Vocábulo Jurídico do mestre De Plácido e Silva[19]:

“SUBSIDIÁRIO. Do latim subsidiarius (que é de reserva, que é de reforço), na linguagem vulgar designa o que vem em segundo lugar, isto é, é secundário, auxiliar, ou supletivo. Nesta razão, o que se mostra subsidiário, como secundário, revela, ou pressupõe, o principal, a quem vem, conforme as circunstâncias, auxiliar, apoiar ou reforçar. Neste aspecto, pois, as locuções:

Responsabilidade subsidiária entende-se a que vem reforçar a responsabilidade principal, desde que não seja esta suficiente para atender os imperativos da obrigação assumida […]”

Para reforçar tal entendimento a ilustre Maria Helena Diniz[20] em seu Dicionário Jurídico assim descreve:

“ATRIBUIÇÕES SUBSIDIÁRIAS PARTICULARES DO EXÉRCITO. Direito Militar. Além de outras ações cabe ao Exército: a) contribuir para a formação e condução de políticas nacionais que digam respeito ao Poder Militar Terrestre; b) cooperar com órgãos públicos federais, estaduais e municipais e, excepcionalmente, com empresas privadas, na execução de obras e serviços de engenharia, sendo os recursos advindos do órgão solicitante; c) cooperar com órgãos federais, quando se fizer necessário, na repressão aos delitos de repercussão nacional e internacional, no território nacional, na forma de apoio logístico, de inteligência, de comunicações e de instrução; d) atuar, por meio de ações preventivas e repressivas, na faixa de fronteira terrestre, contra delitos transfronteiriços e ambientais, isoladamente ou em coordenação com outros órgãos do Poder Executivo, realizando, dentre outras, as ações de: patrulhamento; revista de pessoas, de veículos terrestres, de embarcações e de aeronaves; e prisões em flagrante delito.”

 Tais atividades, como já citado anteriormente, não deverão ser confundidas com as missões decorrentes das atividades de Garantia da Lei e da Ordem, apesar das suas similitudes.

A atuação do Exército para a garantia da lei e da ordem ou mesmo no combate aos delitos ambientais e transfronteiriços, por iniciativa de quaisquer dos poderes constitucionais, somente deverá ocorrer de acordo com as diretrizes estabelecidas em ato do Presidente da República e após esgotados todos os instrumentos destinados à preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, relacionados no já abordado artigo 144 da CRFB/88.

Tais condições deverão ser assim consideradas quando, em determinado momento, forem eles formalmente reconhecidos pelo Chefe do Poder Executivo Federal, ou até mesmo Estadual, como indisponíveis, inexistentes ou insuficientes ao desempenho regular de sua missão constitucional, como prevê os parágrafos 2º e 3º do artigo 15 da Lei Complementar nº 97/99:

“Art. 15. O emprego das Forças Armadas na defesa da Pátria e na garantia dos poderes constitucionais, da lei e da ordem, e na participação em operações de paz, é de responsabilidade do Presidente da República, que determinará ao Ministro de Estado da Defesa a ativação de órgãos operacionais, observada a seguinte forma de subordinação:[…]

§ 2o A atuação das Forças Armadas, na garantia da lei e da ordem, por iniciativa de quaisquer dos poderes constitucionais, ocorrerá de acordo com as diretrizes baixadas em ato do Presidente da República, após esgotados os instrumentos destinados à preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, relacionados no art. 144 da Constituição Federal.

§ 3o Consideram-se esgotados os instrumentos relacionados no art. 144 da Constituição Federal quando, em determinado momento, forem eles formalmente reconhecidos pelo respectivo Chefe do Poder Executivo Federal ou Estadual como indisponíveis, inexistentes ou insuficientes ao desempenho regular de sua missão constitucional. (Incluído pela Lei Complementar nº 117, de 2004).” (grifo nosso)

Resta claro, então, que o Exército Brasileiro somente poderá agir nos moldes preconizados pela Lei Complementar nº 97/99, quando os órgãos previstos constitucionalmente para a manutenção da segurança pública estiverem desorganizados, sob o caos, ou seja, tornaram-se ineficientes e a segurança pública estiver reconhecidamente falida por ato formal do Presidente da República ou do Governador do Estado, sem condições de garantir a ordem, a segurança das pessoas e do patrimônio, mais precisamente em relação à ineficiência da Polícia Federal, da Polícia Rodoviária Federal, da Polícia Ferroviária Federal, das Polícias Civis, das Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares.

Em relação especificamente ao combate aos crimes ambientais na faixa de fronteira, outro fato que deve ser destacado, e que grande parte da doutrina deixa claro, é que a função de polícia de fronteira em momento algum foi repassada ao Exército Brasileiro, permanecendo como atribuição da Polícia Federal (PF), como já foi abordado neste trabalho.

Assim, a missão de polícia de fronteira continua sendo da Polícia Federal, apenas com a peculiaridade de que esta, com a edição da Lei Complementar nº 117/04, passou a contar com o auxílio de uma instituição que se faz presente de modo permanente em grande parte da faixa de fronteira nacional.

O emprego do Exército (Força Terrestre) nessas missões subsidiárias, poderá ocorrer de forma isolada ou em coordenação com outros órgãos do Poder Executivo, abrangendo ações como patrulhamento, revista de pessoas, de veículos e aeronaves, bem como prisão em flagrante delito, sempre que os crimes se caracterizem como transfronteiriços ou ambientais[21].

Cabe ressaltar, também, que as ações empreendidas não se resumem àquelas citadas no parágrafo anterior, abrangendo todas as que a Força Terrestre entender necessária para o bom cumprimento da missão. Contudo, a revista de pessoas, veículos e aeronaves deverá limitar-se aos casos em que existam fundadas suspeitas da ocorrência de ilícitos ambientais ou transfronteiriços, pois a Lei não autoriza medidas amplas a ponto de justificar ações desnecessárias, até mesmo pelo fato de envolver restrição de direitos individuais, devendo ser interpretada de forma restritiva.

O que poderá acontecer, e na grande maioria das vezes ocorre, são os desdobramentos naturais oriundos da missão original, quais sejam: a apreensão de pessoas e material ilícito, momento em que a tropa em atuação não poderá se descuidar das medidas indispensáveis à legalidade das operações, tais como a lavratura de termo de apreensão e a entrega dos objetos aos órgãos de segurança pública, pois ao Exército cabe apenas o combate aos crimes ambientes, e não a guarda do que foi apreendido, tendo em vista tratar-se de encargo dos órgãos de polícia judiciária comum, visando a instauração dos respectivos inquéritos policiais. Somente em situações excepcionais que a justifique tais objetos poderão permanecer de posse do Exército, pelo tempo necessário para a chegada dos órgãos de segurança pública no local e a transferência de sua guarda e controle.

Com relação, ainda, ao emprego do Exército de forma subsidiária, o Decreto nº 3.897, de 24 de agosto de 2001, é bem claro com relação à referida atuação ser episódica, em área previamente definida e possuir a menor duração possível, mostrando, assim, de forma inconteste que a atuação da Força Terrestre não poderá jamais se dar de forma definitiva, “in literis”:

“Art. 5º O emprego das Forças Armadas na garantia da lei e da ordem, que deverá ser episódico, em área previamente definida e ter a menor duração possível, abrange, ademais da hipótese objeto dos arts. 3º e 4º, outras em que se presuma ser possível a perturbação da ordem, tais como as relativas a eventos oficiais ou públicos, particularmente os que contem com a participação de Chefe de Estado, ou de Governo, estrangeiro, e à realização de pleitos eleitorais, nesse caso quando solicitado.” (grifo nosso)

Ainda com relação ao emprego da Força Terrestre, conquanto a atribuição do Exército em relação à faixa de fronteira seja permanente no sentido da defesa da pátria, não se pode olvidar que a sua atuação nesse mister é eventual, não ininterrupta, uma vez que, à luz do texto constitucional, constitui missão precípua da PF.

Cabe ressaltar que, especificamente em relação aos crimes ambientais, a atuação da Força Terrestre deverá estar focada, em princípio, sobre os seguintes ilícitos previstos na Portaria nº 061, de 16 de fevereiro de 2005, do Comandante do Exército:

– a prática de atos lesivos ao meio ambiente, definidos na Lei de Crimes Ambientais – Lei nº 9.605, de 12 de fevereiro de 1998; no Código Florestal – Lei nº 4.771, de 15 de setembro de 1975; e no Código de Proteção à Fauna – Lei nº 5.197, de 3 de janeiro de 1967;

– a exploração predatória ou ilegal de recursos naturais (Lei nº 9.605, de 12 de fevereiro de 1998); e

– a prática de atos lesivos à diversidade e à integridade do patrimônio genético do País, definidos na Medida Provisória nº 2.186-16, de 23 de agosto de 2001.

O teor dessa Portaria evidencia a plausibilidade da última orientação doutrinária acima explicitada.

Como exemplo mais claro disso podemos citar um trecho do artigo “O Preparo Operacional da Tropa e a Preservação do Meio Ambiente”, desenvolvido pela 5ª Subchefia do Estado-Maior do Exército, publicado na Revista Verde-Oliva nº 194, publicada pelo Centro de Comunicação Social do Exército, do 4º trimestre de 2007:

“A Defesa da Pátria e a Garantia da Lei e da Ordem, Missões Constitucionais das Forças Armadas, parecem, à primeira vista, atividades antagônicas quando se imaginam operações militares concomitantes com a preservação do Meio Ambiente.

Porém, o Exército Brasileiro (EB), norteado pelas Missões constitucionais que lhe são confiadas, não perde de vista o contido no Art. 225 da Constituição Federal/88, que trata do Meio Ambiente, cuja Política Nacional insere a Força como componente do poder Público na sua defesa e preservação. Assim sendo, fica claro e compreensível que o Exército, em suas ações subsidiárias e em treinamento, deverá colaborar com o desenvolvimento sustentável do País.”

Do cotejo dos artigos 142 e 144, da Constituição da República Federativa do Brasil, infere-se que a atuação do Exército Brasileiro no combate aos crimes transfronteiriços e ambientais é inconstitucional, pois, a função de Polícia de Fronteira não foi repassada à Força Terrestre, verdadeira missão constitucional da Polícia Federal (PF), além de que, a teor do artigo 144 da Constituição da República Federativa do Brasil, o Exército Brasileiro não integra o sistema de segurança pública brasileiro, que se trata de um rol taxativo, ou seja, não pode ser ampliado, por representar “numerus clausus”, consoante o já citado entendimento do Supremo Tribunal Federal.

Por fim, caso o Exército Brasileiro venha a ser empregado nos termos do artigo 16-A e do inciso IV do artigo 17A da LC 97/99, haverá flagrante desvio de finalidade, além de usurpação de função constitucionalmente afeta a outro órgão específico da Administração Pública Federal, o que não é admitido no ordenamento jurídico pátrio, nem mesmo na forma de sobreposição de funções.

Conclusão

Após a análise das Leis Complementares nº 117 e nº 136, de 2 de setembro de 2004 e 25 de agosto de 2010, respectivamente, que alteraram e acrescentaram alguns dispositivos à Lei Complementar nº 97, de 9 de junho de 1999, que trata das normas gerais para a organização, o preparo e o emprego das Forças Armadas, principalmente no que tange à inserção dos artigos 16-A e 17A, que criaram ações subsidiárias para o Exército, e dos entendimentos doutrinários e jurisprudenciais sobre o tema, podemos chegar a algumas conclusões.

O artigo 142 da CRFB/88 é bem claro ao definir as missões constitucionais das Forças Armadas, quais sejam, a defesa da pátria, a garantia dos poderes constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes, da lei e da ordem.

O parágrafo 1º do supracitado artigo prescreve que “Lei complementar estabelecerá as normas gerais a serem adotadas na organização, no preparo e no emprego das Forças Armadas”. Assim, resta claro que, tendo em vista a sua posição topográfica na Constituição, a norma faz referência ao caput, ou seja, à organização, ao preparo e ao emprego das Forças Armadas em relação às missões constitucionais de defesa da pátria, da garantia dos poderes constitucionais e da lei e da ordem.

Dessa forma, conclui-se que o legislador realmente extrapolou os limites que foram definidos pela Constituição Federal de 1988, indo além do que a mesma determinara, pois a atuação na faixa de fronteira no combate aos ilícitos ambientais e transfronteiriços ali praticados, não é atribuição da Força Terrestre, e sim dos órgãos de segurança pública, no caso específico, a Polícia Federal.

Deve-se, também, observar, que o legislador infraconstitucional fez as vezes do poder constituinte derivado, criando missões para o Exército que não estão previstas na Constituição. Se assim desejasse o constituinte, tal alteração deveria ter sido implementada pelo mecanismo correto, qual seja, a emenda constitucional, esta sim, atribuição do poder constituinte derivado.

Além dos argumentos jurídicos elencados no decorrer desse trabalho, cabe, nesta oportunidade, relacionar uma série de prejuízos que poderiam advir em relação ao aspecto operacional da Força Terrestre, caso a mesma fosse empregada nesse tipo de missão.

Tais prejuízos se dar-se-iam nos seguintes aspectos:

a) a operacionalidade da Força seria afetada, pois deixaria de dedicar-se integralmente às atividades militares convencionais, para as quais é naturalmente vocacionada, para o adestramento em atividades subsidiárias que não constituem sua atividade-fim;

b) a necessidade de incremento dos recursos orçamentários, consequência de uma maior despesa exigida por esse tipo de operação, como, por exemplo, a aquisição de munição não letal e equipamentos, como coletes, etc;

c) a necessidade de deslocamento de tropas, na forma de rodízio, ou, até mesmo, o deslocamento de quartéis inteiros para as regiões próximas à faixa de fronteira para o cumprimento das missões, aumentando consideravelmente os gastos com combustível e deslocamentos;

d) as ações a serem desempenhadas forçam um contato constante e muito próximo entre os militares e o público civil, o que poderia, no decorrer das operações e com o passar do tempo, acarretar eventual desgaste e prejuízo para a imagem da Força Terrestre;

e) a possibilidade de envolvimento de integrantes da Força com o crime organizado, seja pela colaboração ou até mesmo pelo aliciamento, seja por meio do aceno de grandes vantagens financeiras, despontando, este, como o mais grave e preocupantes perigos para a instituição, pelo seu caráter insidioso e que vai de encontro a um dos pilares de sustentação da Força Terrestre, qual seja, a disciplina de seus integrantes;

f) a realização desses tipos de operações, de combate aos delitos ambientais e transfronteiriços, demandaria considerável modificação e/ou adaptação de toda a instrução militar, haja vista que nos Programas Padrão de Instrução atualmente utilizados pela Força, não constam tais tipos de operações. Para que sejam realizadas tais modificações e/ou adaptações, há a necessidade de estudos doutrinários, o que levaria tempo;

g) a atuação do Exército nesse contexto trará, ainda, como reflexos secundários, uma diminuição do efetivo que permanecerá no quartel para a realização dos serviços de escala, serviços estes em que os militares são responsáveis pela segurança do quartel, impondo a redução dos postos de sentinela e, por conseguinte, a segurança do aquartelamento. Tal atitude poderia estimular, inclusive, a atuação de forças adversas na tentativa de apropriar-se de armamentos e munições.

Assim, ante todo o exposto neste trabalho, é de se reconhecer que a atuação da Força Terrestre nas missões relacionadas no artigo 16-A e no inciso IV do artigo 17-A da Lei Complementar nº 97/99, é juridicamente inconstitucional, além de ser operacionalmente inviável e configurar inegável desvio de finalidade, implicando, ainda, verdadeira usurpação de funções no que tange à segurança pública, especialmente em relação à Polícia Federal.

Ao final deste trabalho deixo as palavras de ilustre Rui Barbosa para reflexão:

"Uma nação que confia em seus direitos, em vez de confiar em seus soldados, engana-se a si mesma e prepara a sua própria queda."